摘要：[2]2011年3月，胡锦涛同志在中央政治局第二十七次集体学习时首次提出要充分发挥行政复议作为解决行政争议主渠道的作用。 ...
如何维护社会的稳定和安全？需要围绕新形势下人民内部矛盾的正确处理，建立源头防控、排查梳理、纠纷化解、应急处置的社会矛盾综合治理机制。
它是在原有的行政行为合法性审查程序上附加的一个小程序，并不改变原有行政行为合法性审查程序的性质。[68]如，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号），严格规范性文件制定权限和发布程序。
国务院文件也要求，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。二是，在对行政行为提起诉讼时应当作何理解？法律规定的意义在于促请原告尽可能早地提出审查申请，以便于法院开展审查，也便于被告和文件制定机关有针对性地答辩。[50]例如，安徽华源医药股份有限公司诉国家工商行政管理总局商标局等商标行政纠纷案，北京知识产权法院（2015）京知行初177号行政判决书。依据在《行政诉讼法》多次出现[41]，但含义不同，不能简单套用。（2）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的。
依照国办文件的定义，规范性文件都要求向社会公开发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。在此情况下，如果法院无权审理，公正审判难以保证，司法公信力也很难树立。原告提出审查申请，法院自然应当认真对待。
比较常见的是主管部门在诉讼过程甚至二审、再审期间，针对案件特定问题作出的解释。[52]参见《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）（八）及时公开发布。[7] 《行政诉讼法》的规定引发了新的问题：法院审查规范性文件到底是什么性质？规范性文件审查与被诉行政行为审查是什么关系？如果法院不等原告申请就可依职权主动审查，《行政诉讼法》为什么规定原告可以一并请求？ （一）一并审查只是附带审查 无论是放在比较法的视野中，还是放在中国行政诉讼的实践中，法院对规范性文件的审查都不是新奇之物。由此推论所有的规范性文件都不用审查，那是荒谬的。
依附性体现在以下几个方面：第一，没有对具体行政行为提起诉讼，法院就无从审查相应的规范性文件。法院认为被告的决定并非依据《机动车环保检验合格标志管理规定》作出，判决确认被诉行政行为违法也是基于其他理由（违反正当程序原则）。
实践中还有一种特殊情况，即规范性文件在诉讼过程中被废止。司法实践在此问题上的偏离，必须改正。从以往经验来看，有不少基层法院能够大胆审查，甚至决定不予适用。有地方政府和部门对规范性文件的名称作了规定，但相互之间也不一致。
[1]参见王庆廷：《隐形的法律——行政诉讼中其他规范性文件的异化及其矫正》，载《现代法学》2011年第2期，第83页。如果法院从其他方面足以排除某个规范性文件的适用，法院还应当对它的合法性进行审查吗？ 规范性文件可能因为尚未生效或者已经失效，而不具有可适用性。一些讨论规范性文件审查范围的文章，包括较早主张全面审查的文章[23]，对审查范围的讨论也不全面。行政复议机关对该规定无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理（第26条）。
杨小君：《行政诉讼问题研究与制度改革》，中国人民公安大学出版社2007年版，第26-41页（排除行政法规和规章）。但如果法院对该文件的合法性作了审查，也是无可非议的。
在新《行政诉讼法》施行后，最高人民法院司法解释明确了规范性文件不合法的认定标准。实践中，也出现过法院发函征询文件制定机关意见并建议该机关派员到庭陈述意见的做法。
[64]《民事诉讼法》（2017年修正）第55条规定：对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。对检察公益诉讼实效的考察，参见覃慧：《检察机关提起行政公益诉讼的实证考察》，载《行政法学研究》2019年第3期。对这些问题的回答可以通过科学研究或者社会调查来实现，但由于社会科学研究的复杂性，这些数据的来源不见得完全可靠，对数据的解读也可能夹杂主观偏好。自新《行政诉讼法》颁行后，学术界对规范性文件的审查已有不少讨论。这导致许多法官完全不敢触碰规范性文件的合理性问题。[26]所以，通过文种、名称、格式或者行文对象来判断是否为规范性文件是相当困难的，简单地根据这些要素来判断也不一定合适。
法院认为，该低端限速40公里/小时并无不当。[9]第二，原告针对规范性文件提出审查申请，法院无需单独立案，其处理方式也有别于一般的诉讼请求。
我们能理解法官面临的种种现实困难，特别是由于司法权威的缺乏，行政诉讼的小马似乎拉不动规范性文件审查的大车。[80]参见李玲、黄莉玲：《6毛口罩卖1元被罚4万元后：购销差价额超15%的规定不再执行》，载《南方都市报》App2020年2月15日。
[31]参见四川省内江市中级人民法院（2016）川10行终39号行政判决书。当事人没有申请或者没有及时申请，不是免除错判责任的理由。
很多重要的制度，从房屋限购失信惩戒环保约谈到城市居民最低生活保障，都是由规范性文件首先创建的。案件所涉的《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号）称，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议，不适用《土地权属争议调查处理办法》。[34]但多数情况下，法院对于这类文件的审查避之不及，唯恐惹事。目前，社会团体、高等学校和村民自治组织的章程、规定、公约，作为行政规范性文件都已不成问题。
《行政诉讼法》和《中华人民共和国立法法》对此都没有明确规定，我们不妨比照规章的适用。对此，一些文献则用关联性来界定[38]，立法的用语则是行政行为所依据的规范性文件。
但如果法院面对违法的规范性文件畏缩不前、一味顺从，公平正义将无以彰显，监督行政将无从谈起。[21]参见前注[13]，信春鹰主编书，第172-174页。
[24]国务院文件给了一个冗长的定义，强调它是行政机关依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。原告没有提出一并审查的请求，法院就不予审查或者不能审查，这是对法律的错误理解。
尤其是涉及政府部门的规范性文件，法院受到干扰并不明显。法院的消极态度可以从多方面解释，就实定法层面而言，法律规定不够清晰无疑是一个重要原因。摘要: 2014年《行政诉讼法》修改，法院对规范性文件的一并审查写入法律，但实施中成效不彰，理解上多有分歧。[2]参见《行政诉讼附带审查规范性文件典型案例》，载《人民法院报》2018年10月31日，第3版。
法院不是规范性文件的备案审查机关，而只是附带审查机关。二审法院认为，该路段限速设置虽有程序瑕疵，但因在《黔南日报》进行公告而得到补救。
在多数情况下，规范性文件要求经过制定机关负责人批准乃至集体审议决定。但有一些党的机构依据法律、法规、规章行使行政管理职权，或者在没有法律、法规、规章依据的情况下涉足行政管理。
[32] 上述观点之所以成为问题，源于司法解释和审判实践的差异。[70]该案是司法改革的一个里程碑，在法律适用上却不能算成功案例。
